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浅析《金融稳定法》草案
编辑:网站管理员   时间:2022/7/13

作者:陈燕红 王临风

来源:银行家杂志


2022年4月6日,中国人民银行就《金融稳定法》草案公开征求意见。《金融稳定法》草案共六章四十八条,分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则,旨在建立国家金融稳定发展统筹协调机制,授权国务院金融委统筹金融稳定和改革发展,指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作,并明确将建立金融稳定保障基金作为国家重大金融风险处置后备资金。 


防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。改革开放以来,我国市场经济的发展已经过40多个年头,金融业的快速发展, 对实体经济的支撑力度也越来越大。根据中国人民银行统计,2021年末中国金融业机构总资产规模达381.95万亿元,较1990年增长了95倍以上,体量庞大。但是在快速发展的同时,我国金融业出现了影子银行等金融风险隐患。为提升应对金融风险的防控能力, 建立化解金融风险的保障制度,《金融稳定法》应运而生。 


《金融稳定法》草案的优点与不足 


《金融稳定法》的出台是党中央国务院防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署,以立法先行的方式为国家应对外部冲击、牢守不发生系统性风险的底线提供了法律依据,并通过明确主体责任的方式,落实金融稳定协调分工。 


体现顶层设计,提供全局性法律依据。《金融稳定法》的出台,是社会主义法治立法先行原则的要求,是坚持立法前置,追求事事皆有法可依的具体体现,有助于解决先前缺乏跨行业、跨部门统筹安排、相关条款过于分散以及相关规定“过于原则”的弊端,并对一些重要问题加强了制度规范,如《金融稳定法》草案第二章“金融风险防范”中明确了对金融机构股东的具体规定,可有效解决各部门法中对股东责任要求模糊和分散的问题。 


明确主体责任,落实分工协调机制。《金融稳定法》强调金融风险的源头管控,将金融活动全面纳入监管过程中,以此实现维护金融稳定及国家经济稳定的目的。草案第三章“金融风险化解”中明确约定风险化解的主体责任以及地方政府和国务院金融管理部门的具体职责;第四章“金融风险处置”中明确了风险处置的具体分工及处置措施。这就为国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行及地方政府各自的金融风险管控提供了法律依据和制度支撑,也为中央与地方之间的监管分工协作确立了法律基础。草案第十七条规定了中国人民银行建立覆盖主要金融机构的宏观审慎政策框架和基本制度,国务院金融管理部门、省级政府建立行业和区域金融风险监测机制,并按照程序向国家金融稳定发展统筹协调机制(国务院金融委) 报告;草案第二十四条对被处置金融机构及主要股东、存款及行业保险基金、省级人民政府、国务院金融管理部门、中国人民银行和财政部的金融风险处置责任分工作出了明确的规定。 


建立金融稳定保障基金,应对重大金融风险。《金融稳定法》草案第二十九条提出的金融稳定保障基金,是由国家建立、由金融稳定发展统筹协调机制统筹管理的应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金和国务院规定的其他资金组成。必要时,中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持,金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。金融风险出现时,首先由金融机构进行自救,其主要股东和实际控制人肩负着应对金融风险的补救责任;其次通过市场化资金参与金融机构的并购重组化解风险,仍无法化解风险的,由省级人民政府调动地方公共资源进行救助;金融稳定保障基金作为宏观手段,重在避免区域性金融风险产生连锁反应引起全国性的金融风险,或降低可能出现的国际金融风险对国内金融市场的影响。金融稳定保障基金是国家化解金融风险的资源储备,具有稳定金融市场的作用。 


部分条款与现行法律重叠交叉。《金融稳定法》草案作为金融风险防范的顶层设计,与现行法律存在重叠交叉的内容。例如,《金融稳定法》第三十条约定了国务院金融管理部门应对金融风险的处置措施,共列举八项具体处置措施及一项兜底条款;而《中国人民银行法》修订征求意见稿第五十五条明确规定中国人民银行会同相关部门处置系统性金融风险的相关措施,规定了金融机构自救、针对债权人的债务减记以及流动性支持等处置措施,与《金融稳定法》草案第三十条中的金融管理部门处置措施存在交叉错位,需要对监管主体、处置措施进一步明确。又如,在传统金融法律背景下,当金融机构发生资不抵债或其他重大风险难以挽救时,化解风险的处置方式以破产清算为终点,而在《金融稳定法》草案中,金融机构需要在难以自救、主要股东及控制人无力挽损、监管部门处置措施无效、行业保障基金及金融稳定基金难以挽损的情况下,最终走向破产清算的程序;而按照《金融稳定法》草案,金融机构将以《金融稳定法》为依据,以行政处置行为前置、司法破产兜底的方式代替传统的司法破产程序,与《破产法》的规定存在重叠交叉,需要进一步明确司法衔接等问题。 


部分条款与现行法律存在冲突。《金融稳定法》草案强调对金融风险的化解及处置,但随之而来的问题是部分条款与现行法律存在冲突。如《金融稳定法》草案第二十四条第(一)款规定“被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任,被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损,被处置金融机构的股东依法吸收损失”,第二十八条第(一)款规定“被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本,对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助”,以上条款实际上突破了我国及国际社会上一直奉行的“法人股东有限责任”原则,当金融机构出现金融风险面对处置时,金融机构的股东成为了风险的第一责任人,相当于承担了无限连带责任,这与《公司法》《企业破产法》的规定存在法律冲突。《金融稳定法》与《公司法》《企业破产法》等现行金融法律属于同一位阶的法律,如何适用成为随之而来的重要现实问题。 


部分名词规定需要进一步解释。首先,《金融稳定法》草案中的一些重要用语规定得不够详尽,例如金融风险、严重金融风险、系统性金融风险等名词解释, 或存在空白或较为笼统,这些基础概念约定不明时,很容易造成监管机关、地方政府与金融机构的操作不当或处置混乱,而不当的法律实施行为又将引发新的社会矛盾,有损于法律的严肃性和权威性。其次,对于金融风险是由谁来界定以及法律风险的判断标准是什么仍须进一步明确。《金融稳定法》应当体现及时、高效的反应机制及良好的沟通机制,基础概念的界定不明将影响本法的实际实施效力,造成司法资源和行政资源的浪费。例如,《金融稳定法》草案第三十七条规定的“三中止”问题,立法目的是加强处置部门对被处置金融机构的管控,但应当对本条款“三中止”的具体情形进行充分表述,加强与现行诉讼法律制度的衔接,以避免出现行政机关滥用行政权力的情形。 


完善建议 


加强与现行金融法律衔接。在立法内容上,《金融稳定法》应当加强与《保险法》《证券法》《商业银行法》《破产法》《公司法》等现行法律的衔接,做到内容不冲突、形式相一致,避免因法律冲突导致法律适用混乱的情况。在立法精神上,《金融稳定法》在条文规定上应当注意现行金融法律背后的金融企业自我管理、行业自律监管与国家监管之间的有效衔接和匹配问题,在强化监管的同时也应当确保金融机构在正确轨道上有效运行, 同时要确保行政权力在法律规定的范围内运行。《金融稳定法》新增了部分现行金融法律没有的内容,如第三十一条约定的“整体转移资产和负债”、第三十二条约定的“债权股权减记要求”和第三十五条规定的“监管豁免”等,需要考虑新增内容与现有金融法律法规的衔接配合,以确保监管和处置全覆盖、无死角。 


完善与现行法律冲突的相关规定。《立法法》对法律冲突之下的适用问题进行了明确的规定。《金融稳定法》作为一部由中国人民银行起草,并将由全国人大或全国人大常委会审议的重要法律,是与《保险法》《证券法》《公司法》等属于同一位阶的法律。《金融稳定法》应确保不与同位阶的法律相冲突。如上文提到的股东责任问题,对于被处置金融机构的股东到底承担何种责任,应进一步加以明确,建议《金融稳定法》明确属于对金融机构股东的特殊规定,其他非金融机构股东不适用本法的,根据特殊法优先于一般法的原则,应当适用本法来解决被处置金融机构主要股东和实际控制人对于责任承担的法律适用问题。这样有利于促进处置部门正确适用相关法律,确保本法平稳有效运行,实现对金融风险防范工作的有效保障。 


完善部分名词解释。《金融稳定法》应当对金融风险、严重金融风险、系统性金融风险等名词作充分的解释。美国法理学家博登海默曾说过:“正义的一个基本原则要求,法律应当以相同的方法处理基本相似的情形。”这就要求法律对于相关名词作统一、明确的解释,以实现立法机关、实施机关、金融机构等各方对于本法具有共同的明确认识,保障各方对于自己的行为有合理预期,有助于更好地适用法律,维护法制统一和法律公正,在复杂多变的金融领域中实现《金融稳定法》的安定性。对于部分名词的充分解释还有利于明确各类主体的权责,促进公权力在法治轨道上运行。《金融稳定法》中的多项措施均将金融机构放在了行政机关的监管之下,若对相关名词解释不清,很容易导致公权力的滥用,造成负面影响。明确部分名词的含义有利于划清行政机关的权力运行边界,实现行政机关和金融机构等各主体有法可依。 


作者单位:华北电力大学人文与社会科学学院

文章刊发于《银行家》杂志2022年第6期「金融法苑」栏目



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